DIAN: EN LOS PROCESOS ADUANEROS NO SE PUEDEN ACUMULAR EXPEDIENTES DISTINTOS; VINCULAR TERCEROS A UNA ACTUACIÓN NO SIGNIFICA FUSIONAR VARIOS PROCESOS

DIAN: EN LOS PROCESOS ADUANEROS NO SE PUEDEN ACUMULAR EXPEDIENTES DISTINTOS; VINCULAR TERCEROS A UNA ACTUACIÓN NO SIGNIFICA FUSIONAR VARIOS PROCESOS

Fecha: 20 de mayo de 2026 Concepto: DIAN 009594, interno 765, de 2026 Publicación DIAN: 1 de junio de 2026 Entidad: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Tema: Procedimiento aduanero – acumulación de procesos – vinculación de terceros – requisito especial aduanero – debido proceso – gradualidad – reincidencia – Decreto Ley 920 de 2023

La DIAN resolvió una solicitud de reconsideración que planteaba si varios procesos administrativos aduaneros relacionados entre sí podían acumularse en un único expediente y terminar mediante una sola decisión , especialmente cuando compartían hechos, pruebas, sujetos o problemas jurídicos. La entidad mantuvo su doctrina: el régimen administrativo aduanero no contempla la acumulación de procesos administrativos distintos . Los artículos 109 y 110 del Decreto Ley 920 de 2023 permiten vincular diferentes sujetos dentro de una misma actuación, pero esa figura no puede utilizarse para fusionar expedientes administrativos que ya existen independientemente.

Este concepto reconsidera —y finalmente confirma— la posición contenida en el Concepto 017222, interno 2008, del 3 de diciembre de 2025. La discusión resulta especialmente importante porque obliga a diferenciar dos instituciones que pueden parecer similares pero producen consecuencias procesales distintas:

vinculación de terceros a un proceso ≠ acumulación de procesos diferentes.

¿QUÉ PRETENDÍA LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN?

El interesado sostenía que debía permitirse una especie de “acumulación de hecho” de procedimientos administrativos aduaneros cuando existiera conexión entre ellos.

La petición buscaba que la DIAN interpretara conjuntamente los artículos 109 y 110 del Decreto Ley 920 de 2023, el artículo 36 del CPACA y los principios constitucionales de eficiencia y economía procesal, para permitir que expedientes relacionados pudieran tramitarse conjuntamente y evitar decisiones contradictorias.

La DIAN rechazó esa construcción.

Su razonamiento parte de identificar exactamente qué normas regulan una actuación administrativa y cuáles corresponden a un proceso judicial .

LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO ES UNA FIGURA JUDICIAL

El artículo 148 del Código General del Proceso regula la acumulación de procesos y demandas.

A su vez, el artículo 165 del CPACA regula la acumulación de pretensiones dentro del proceso contencioso administrativo.

La DIAN examina ambas disposiciones y conclusiones que se trata de instituciones de naturaleza jurisdiccional : parten de la existencia de procesos judiciales y están diseñadas para que controversias que cumplen determinadas condiciones puedan resolverse conjuntamente ante el juez.

El error consistiría en trasladar automáticamente esas reglas al procedimiento administrativo que adelanta la propia DIAN.

Los procedimientos aduaneros regulados por los Decretos 1165 de 2019 y 920 de 2023 no establecen una figura equivalente de acumulación de procesos administrativos .

TAMPOCO PUEDE IMPORTARSE ESA FIGURA POR APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CPACA

Este es uno de los puntos jurídicos más importantes del concepto.

Podría argumentarse que, como la legislación aduanera no regula la acumulación, debería acudir supletoriamente al CPACA.

La DIAN analiza precisamente esa posibilidad y la descarta.

La Primera Parte del CPACA contiene las disposiciones aplicables a las actuaciones administrativas y puede operar en aquellos aspectos no regulados por leyes especiales. Sin embargo, la acumulación de procesos invocados por el interesado no está regulada allí .

El artículo 165 del CPACA y las reglas procesales utilizadas para la acumulación pertenecen al ámbito jurisdiccional , no a la regulación general de la actuación administrativa.

Por ello, la ausencia de una norma aduanera que autorice la acumulación no puede suplirse tomando una institución creada para los procesos judiciales.

¿ENTONCES PARA QUÉ SIRVEN LOS ARTÍCULOS 109 Y 110 DEL DECRETO LEY 920 DE 2023?

Aquí aparece la diferencia central.

El artículo 109 regula la vinculación de terceros al proceso administrativo de formulación de liquidaciones oficiales o imposición de sanciones.

La finalidad es permitir que dentro de una actuación ya existente sean vinculados los usuarios aduaneros respecto de los cuales puedan establecerse responsabilidad y, cuando corresponda, imponerles la sanción dentro del mismo acto administrativo que decide el asunto.

Por su parte, el artículo 110 regula el contenido del Requerimiento Especial Aduanero (REA) y contempla, entre otros elementos, la vinculación del agente de aduanas, del garante y de los terceros a que haya lugar.

Por tanto, puede ocurrir:

un proceso administrativo + varios sujetos vinculados + una decisión de fondo.

Lo que no autoriza la norma es:

proceso A + proceso B + proceso C → fusionarlos posteriormente en un solo proceso.

Son estructuras diferentes.

LA VINCULACIÓN DE TERCEROS BUSCA LA UNIDAD DEL CONTRADICTORIO

La DIAN explica que cuando se vincula un tercero conforme al artículo 109 no aparecen dos procesos administrativos diferentes .

Continúa existiendo una sola actuación.

Lo que cambia es la composición subjetiva de esa actuación: se incorporan las personas que tienen interés jurídico en lo discutido o que pueden resultar afectadas por la decisión.

Esto permite garantizar:

derecho de defensa + contradicción + participación de todos los responsables potenciales + coherencia de la decisión administrativa.

La DIAN lo expresa en términos de unidad del contradictorio .

Por eso vincular un agente de aduanas, una garantía u otro tercero no significa acumular expedientes.

¿PUEDE UTILIZARSE EL ARTÍCULO 36 DEL CPACA PARA UNIR LOS EXPEDIENTES?

La respuesta de la DIAN también es negativa.

El artículo 36 del CPACA regula la formación y examen de expedientes y establece reglas para organizar documentos y diligencias correspondientes a una misma actuación.

Pero de allí no surge una facultad para convertir varias actuaciones administrativas independientes en una sola.

La DIAN concluye expresamente que el artículo 36:

no opera como criterio funcional de acumulación administrativa en el procedimiento aduanero.

Puede ayudar a mantener ordenada una actuación y evitar inconsistencias documentales, pero no crea una institución procesal que el régimen aduanero no desarrolló.

LA GRADUALIDAD Y LA REINCIDENCIA TAMBIÉN IMPIDEN TRATAR VARIAS INFRACCIONES COMO SI FUERAN UN SOLO PROCESO

La DIAN agrega un argumento especialmente importante desde el régimen sancionatorio.

Los artículos 21 y 22 del Decreto Ley 920 de 2023 contienen reglas relacionadas con reincidencia y gradualidad de las sanciones aduaneras .

Permitir que diferentes procesos sancionatorios fueran simplemente acumulados podría alterar artificialmente esas reglas.

Supongamos que un usuario incurre en varias infracciones independientes.

Si cada conducta genera su propio procedimiento, el sistema puede identificar jurídicamente:

primera conducta → siguiente conducta → eventual reincidencia → gradualidad correspondiente.

Pero si todas las actuaciones se fusionan artificialmente en un único proceso, podría desaparecer la secuencia necesaria para aplicar correctamente las reglas de reincidencia o gradualidad.

La DIAN advierte precisamente que permitir esa acumulación podría hacer inaplicables o distorsionar esas disposiciones.

EJEMPLO PRÁCTICO

Una empresa importadora tiene tres operaciones diferentes:

Importación A: la DIAN cuestiona determinados documentos soporte.

Importación B: existe una controversia diferente sobre la declaración.

Importación C: aparece otra posible infracción aduanera.

Aunque las tres operaciones pertenecen a la misma empresa, utilizan la misma agencia de aduanas e incluso comparten algunos documentos o argumentos jurídicos, ello no autoriza automáticamente a fusionar los tres procedimientos administrativos en uno solo .

Cada actuación conserva su individualidad.

Distinto sería que dentro del proceso correspondiente a la Importación A la DIAN determine que debe vincular al agente de aduanas y al garante.

Entonces existiría:

un proceso por la Importación A + importador + agente de aduanas + garantía.

No tres procesos acumulados.

¿Y SI LAS DECISIONES PUEDEN RESULTAR CONTRADICTORIAS?

Precisamente este era uno de los argumentos utilizados para justificar la acumulación.

La DIAN reconoce la importancia de la coherencia administrativa, pero considera que los principios de economía, eficiencia o seguridad jurídica no permiten crear una institución procesal que el legislador no desarrolló para el procedimiento administrativo aduanero .

La Administración debe procurar coherencia entre sus decisiones y respetar los antecedentes aplicables, pero eso no significa que pueda modificar la estructura legal del procedimiento.

Esta diferencia es importante:

coordinación entre actuaciones ≠ acumulación jurídica de expedientes.

¿A QUIÉNES LES APLICA?

La doctrina afecta directamente a importadores, exportadores, declarantes, agencias de aduanas, garantías y demás usuarios aduaneros que enfrentan simultáneamente varios procedimientos administrativos relacionados con liquidaciones oficiales o sanciones .

También es relevante para las dependencias de Fiscalización y Liquidación de la DIAN, porque delimita cómo deben estructurarse los expedientes cuando existen múltiples operaciones, infracciones o responsables.

No significa que varias personas no puedan intervenir en una misma actuación. Los artículos 109 y 110 permiten precisamente la vinculación de terceros cuando corresponda.

Lo que no procede es utilizar esa figura para fusionar procesos administrativos distintos que ya tienen existencia propia .

ESTADO ACTUAL

El Concepto DIAN 009594, interno 765, mantiene y confirma el Concepto 017222, interno 2008, del 3 de diciembre de 2025 . La solicitud de reconsideración no llevó a modificar la doctrina.

La DIAN fija tres conclusiones principales:

la acumulación de procesos y pretensiones previstas por el CGP y el CPACA es de naturaleza jurisdiccional y no puede trasladarse automáticamente al procedimiento administrativo aduanero; los artículos 109 y 110 del Decreto Ley 920 permiten vincular a terceros dentro de una sola actuación, pero no acumular expedientes diferentes; y el artículo 36 del CPACA permite organizar documentos de una actuación, no fusionar procesos administrativos distintos.

La regla práctica queda así:

varios sujetos pueden integrar un mismo proceso aduanero cuando la ley ordena su vinculación; varios procesos aduaneros independientes no se convierten por ello en un solo expediente.

FUENTE OFICIAL: DIAN – Concepto 009594, interno 765, del 20 de mayo de 2026. Publicado oficialmente por la DIAN el 1 de junio de 2026 .