DIAN ACLARA QUE LAS LIBRETAS DE PASAPORTE SIN PERSONALIZAR IMPORTADAS POR LA IMPRENTA NACIONAL ESTÁN GRAVADAS CON IVA: LA FINALIDAD PÚBLICA DEL BIEN NO CREA UNA EXCLUSIÓN TRIBUTARIA
DIAN ACLARA QUE LAS LIBRETAS DE PASAPORTE SIN PERSONALIZAR IMPORTADAS POR LA IMPRENTA NACIONAL ESTÁN GRAVADAS CON IVA: LA FINALIDAD PÚBLICA DEL BIEN NO CREA UNA EXCLUSIÓN TRIBUTARI
DIAN ACLARA QUE LAS LIBRETAS DE PASAPORTE SIN PERSONALIZAR IMPORTADAS POR LA IMPRENTA NACIONAL ESTÁN GRAVADAS CON IVA: LA FINALIDAD PÚBLICA DEL BIEN NO CREA UNA EXCLUSIÓN TRIBUTARIA
Fecha: 5 de marzo de 2026 Concepto: DIAN 003205, interno 311, de 2026 Publicación DIAN: 10 de marzo de 2026 Entidad: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Tema: IVA – importación – libretas de pasaporte – bienes corporales muebles – Imprenta Nacional de Colombia – bienes destinados a funciones públicas – exclusiones – principio de legalidad – artículos 420 y 429 E.T.
¿A QUIÉNES LES COMPETE?
El Concepto DIAN 003205 de 2026 compete directamente a la Imprenta Nacional de Colombia, por cuanto la consulta analizada se refiere a la importación de libretas de pasaporte sin personalizar destinadas posteriormente a la elaboración y expedición de pasaportes.
Su doctrina también resulta relevante para:
entidades públicas que importan bienes; importadores de bienes destinados al cumplimiento de funciones estatales; entidades que adquieren insumos de seguridad; responsables del IVA; agencias de aduanas; contadores y revisores fiscales; y contribuyentes que pretendan determinar si la destinación especial de un bien puede modificar su tratamiento frente al IVA.
La conclusión de la DIAN es precisa:
la importación de las libretas de pasaporte sin personalizar está gravada con IVA.
La razón no depende de quién realiza la importación ni de que posteriormente las libretas se conviertan en documentos oficiales.
La razón es que:
son bienes corporales muebles importados
y
no existe una exclusión o tratamiento preferencial establecido expresamente por la ley para esos bienes.
¿QUÉ OCURRIÓ?
La consulta partió de unas características particulares.
Las libretas de pasaporte sin personalizar:
son importadas por la Imprenta Nacional de Colombia;
constituyen insumos de seguridad estatal;
se destinan exclusivamente a su posterior personalización;
y finalmente se utilizan para la:
expedición de pasaportes.
Además, se argumentaba que el pasaporte es un documento público oficial y que las libretas no tienen una verdadera:
vocación de circulación comercial.
La pregunta era entonces:
¿esa naturaleza institucional y pública permite considerar que la importación no está sometida al IVA?
La DIAN respondió:
NO.
Para llegar a esa conclusión reconstruyó el hecho generador del impuesto.
- ¿QUÉ REGULA EL ARTÍCULO 420 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO?
El artículo 420 del Estatuto Tributario determina los principales hechos sobre los cuales recae el impuesto sobre las ventas.
Entre ellos se encuentran, bajo las condiciones establecidas por la legislación:
la venta de bienes corporales muebles e inmuebles;
la venta o cesión de derechos sobre activos intangibles asociados con la propiedad industrial;
la prestación de servicios en el territorio nacional o desde el exterior;
la importación de bienes corporales que no hayan sido excluidos expresamente;
y otros hechos específicamente previstos por la norma.
Para esta noticia interesa particularmente el literal correspondiente a:
LA IMPORTACIÓN DE BIENES CORPORALES QUE NO HAYAN SIDO EXCLUIDOS EXPRESAMENTE.
La pregunta jurídica, por tanto, no comienza determinando para qué utilizará el Estado posteriormente el bien.
Comienza preguntando:
¿se está importando un bien corporal?
y después:
¿existe una disposición legal que excluya expresamente esa importación del IVA?
En el caso de las libretas de pasaporte:
sí existe importación de un bien corporal mueble
y
la DIAN no encontró una exclusión legal aplicable.
Por ello se configura el hecho gravado.
- LA REGLA GENERAL EN IVA ES LA GRAVABILIDAD
La DIAN recuerda su doctrina histórica contenida en el Concepto Unificado del Impuesto sobre las Ventas 00001 del 19 de junio de 2003.
La estructura general del IVA parte de que las operaciones comprendidas dentro de los hechos generadores establecidos por el legislador están gravadas, salvo que exista:
exclusión;
exención;
o
tratamiento especial expresamente establecido por la ley.
Por ello no debe razonarse de la siguiente manera:
“como la ley no dice que está gravado específicamente, entonces está excluido”.
La estructura funciona en sentido contrario cuando la operación ya se encuentra comprendida en el hecho generador:
si la importación está comprendida por el artículo 420 y no existe exclusión expresa → está gravada.
- ¿QUÉ ES UN BIEN EXCLUIDO?
Un bien excluido es aquel respecto del cual el legislador ha establecido expresamente que la operación correspondiente:
no causa IVA.
No basta que el bien:
sea importante socialmente; tenga una finalidad pública; sea adquirido por el Estado; sea utilizado para prestar un servicio estatal; no tenga vocación comercial ordinaria; o sea necesario para cumplir una función constitucional.
Debe existir una:
DISPOSICIÓN LEGAL QUE ESTABLEZCA LA EXCLUSIÓN.
La DIAN no puede crearla mediante interpretación administrativa.
- ¿QUÉ ES UN BIEN EXENTO?
Debe diferenciarse:
excluido
de
exento.
Un bien excluido se encuentra por fuera de la causación del IVA en la operación correspondiente conforme a la disposición legal que establece la exclusión.
Un bien exento, en cambio, se encuentra sometido al impuesto con el tratamiento especial y la tarifa prevista por la legislación, ordinariamente asociada a tarifa del:
0 %.
La diferencia produce consecuencias tributarias importantes, especialmente respecto del tratamiento de los impuestos descontables y eventuales saldos a favor.
Por eso, antes de concluir que una importación no genera IVA, debe determinarse exactamente cuál norma establece:
exclusión
o
exención.
En las libretas de pasaporte sin personalizar, la DIAN concluyó que no existe ninguno de esos tratamientos preferenciales aplicable a la importación examinada.
- QUE EL IMPORTADOR SEA UNA ENTIDAD PÚBLICA NO ELIMINA EL HECHO GENERADOR
La Imprenta Nacional de Colombia tiene una naturaleza y unas funciones particulares.
Pero la DIAN considera que ello no modifica el resultado.
El IVA sobre la importación examinada tiene una estructura:
OBJETIVA.
Para determinar si se configura el hecho generador debe observarse fundamentalmente:
la operación realizada
y
el bien importado.
No basta observar:
la identidad institucional del importador.
Por tanto:
entidad pública + importación de bien corporal no excluido
no equivale automáticamente a:
importación excluida de IVA.
- LA FINALIDAD ESTATAL DEL BIEN TAMPOCO MODIFICA LA CAUSACIÓN
La segunda discusión era aún más interesante.
Las libretas no se importaban para venderlas como cuadernos, papel o mercancía ordinaria.
Su destino era:
personalización → incorporación de datos → expedición del pasaporte oficial.
Sin embargo, la DIAN considera que la destinación posterior no altera el hecho económico ocurrido al momento de la importación.
En ese momento existe:
un bien corporal mueble
que:
ingresa al territorio aduanero
y
no se encuentra legalmente excluido del IVA.
La finalidad institucional posterior no transforma retroactivamente la naturaleza tributaria de esa importación.
- ¿QUÉ REGULA EL ARTÍCULO 429 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO?
El artículo 429 del Estatuto Tributario determina el momento de:
causación del IVA.
Contiene diferentes reglas según el hecho gravado.
Para las importaciones, el literal correspondiente establece que el impuesto se causa:
AL TIEMPO DE LA NACIONALIZACIÓN DEL BIEN.
Además, el impuesto debe liquidarse y pagarse conjuntamente con la liquidación y pago de los derechos de aduana, en los términos legalmente establecidos.
Esta disposición permite separar dos momentos:
Momento 1: importación y nacionalización de la libreta.
Momento 2: personalización y utilización posterior para expedir el pasaporte.
Para la causación del IVA de importación interesa el:
PRIMER MOMENTO.
La destinación posterior no modifica el hecho ya configurado.
- EJEMPLO PRÁCTICO
Supongamos que una entidad pública importa determinado insumo por:
$1.000.000.000.
Ese insumo será utilizado exclusivamente para cumplir una función estatal.
El análisis no puede terminar diciendo:
“como tiene finalidad pública, no paga IVA”.
Debe preguntarse:
¿la importación está comprendida dentro del artículo 420?
Si sí:
¿existe una exclusión o exención legal expresa aplicable al bien?
Si la respuesta es:
no existe,
la finalidad pública por sí misma no crea el beneficio tributario.
Eso es precisamente lo que ocurre, según la DIAN, con las libretas de pasaporte sin personalizar.
- LA AUSENCIA DE VOCACIÓN COMERCIAL TAMPOCO ES SUFICIENTE
La consulta destacaba que las libretas:
no tienen vocación de circulación comercial.
Este argumento tampoco fue aceptado.
El artículo 420 no establece como condición para gravar una importación que el bien posteriormente:
sea vendido al público
o
circule comercialmente.
La importación constituye por sí misma uno de los hechos gravados definidos por la ley.
Por ello:
importar para vender
e
importar para utilizar institucionalmente
pueden estar igualmente sometidos al IVA cuando no existe una exclusión legal aplicable.
- EL PASAPORTE TERMINADO Y LA LIBRETA IMPORTADA NO SON EL MISMO OBJETO DEL ANÁLISIS
Esta distinción es indispensable.
La DIAN no estaba determinando si:
la expedición del pasaporte al ciudadano causa IVA.
El problema jurídico era diferente.
Se analizaba:
LA IMPORTACIÓN DE LA LIBRETA SIN PERSONALIZAR.
Por tanto, no debe trasladarse automáticamente la conclusión del concepto a operaciones diferentes relacionadas con:
expedición;
renovación;
duplicado;
o
cobro de derechos por pasaportes.
El objeto jurídico de la doctrina es la importación del insumo.
- LA DIAN NO PUEDE CREAR UNA EXCLUSIÓN POR ANALOGÍA
La entidad conecta su interpretación con el:
artículo 338 de la Constitución Política.
¿QUÉ REGULA EL ARTÍCULO 338?
El artículo 338 desarrolla el:
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.
En materia de impuestos, las obligaciones y beneficios tributarios deben tener fundamento en las normas expedidas por las autoridades constitucionalmente competentes.
La DIAN utiliza este principio para recordar que:
exenciones y exclusiones son tratamientos excepcionales
y, por ello:
no pueden extenderse mediante analogía a situaciones que el legislador no incluyó.
Así, aunque pudiera encontrarse otro bien estatal con una exclusión específica, ello no permitiría extender automáticamente esa exclusión a las libretas de pasaporte.
- FINALIDAD PÚBLICA Y BENEFICIO TRIBUTARIO SON DOS PROBLEMAS DIFERENTES
La doctrina permite separar claramente:
FINALIDAD DEL GASTO
¿Para qué utilizará la entidad el bien?
En este caso:
seguridad documental y expedición de pasaportes.
TRATAMIENTO DEL IVA
¿Existe una disposición legal que excluya o exonere la importación?
En este caso, según la DIAN:
no.
Una finalidad pública legítima no constituye por sí misma una norma tributaria de exclusión.
- TAMPOCO BASTA QUE LOS RECURSOS UTILIZADOS SEAN PÚBLICOS
Aunque el concepto se concentra en las libretas de pasaporte, la regla interpretativa tiene una consecuencia más amplia.
No puede deducirse automáticamente que:
recurso público → operación excluida de IVA.
La fuente del dinero y la naturaleza del adquirente deben distinguirse del:
hecho generador objetivo del impuesto.
Si el legislador desea establecer una exclusión para determinada operación financiada con recursos públicos, debe hacerlo mediante la disposición correspondiente.
- EL CONCEPTO REFUERZA LA DIFERENCIA ENTRE IMPUESTOS OBJETIVOS Y CIRCUNSTANCIAS SUBJETIVAS
La DIAN caracteriza el IVA, para este análisis, como un tributo:
indirecto
y
objetivo.
Esto significa que la configuración del hecho gravado no depende necesariamente de condiciones personales del importador.
La pregunta principal es:
¿ocurrió el hecho definido legalmente como gravado?
En este caso:
sí: importación de un bien corporal no expresamente excluido.
Por ello, circunstancias como:
entidad pública;
función estatal;
seguridad nacional;
ausencia de comercialización posterior
no sustituyen la comprobación del hecho generador.
- LA REGLA NO SIGNIFICA QUE TODA IMPORTACIÓN PAGUE IVA
También debemos evitar el extremo contrario.
El Concepto 003205 no establece:
“toda importación está gravada sin excepción”.
La propia norma contiene la condición:
bienes corporales que no hayan sido excluidos expresamente.
Por tanto, antes de liquidar IVA debe verificarse si existe:
exclusión legal; exención; tratamiento especial; régimen aduanero particular; o disposición internacional aplicable.
La regla es:
si existe beneficio legal → se aplica bajo sus condiciones.
si no existe → la finalidad del bien no permite inventarlo.
- PROCEDIMIENTO CORRECTO PARA ANALIZAR EL IVA EN UNA IMPORTACIÓN
La doctrina permite construir una secuencia útil:
PRIMERO
Identificar exactamente el bien importado.
SEGUNDO
Determinar si constituye un bien corporal.
TERCERO
Verificar si la importación está comprendida en el artículo 420 E.T.
CUARTO
Buscar una exclusión, exención o tratamiento especial expresamente aplicable.
QUINTO
Verificar todos los requisitos del eventual beneficio.
SEXTO
Si no existe tratamiento exceptivo, aplicar la regla general de gravabilidad.
SÉPTIMO
Determinar el momento de causación conforme al artículo 429.
Esta secuencia evita comenzar el análisis por factores que jurídicamente pueden no ser determinantes, como:
quién importa
o
para qué utilizará posteriormente el bien.
- LA DIAN NO ESTÁ JUZGANDO SI DEBERÍA EXISTIR UNA EXCLUSIÓN
Esta diferencia también es importante.
El Concepto 003205 no afirma que:
sea conveniente cobrar IVA sobre insumos para pasaportes.
Tampoco determina si el legislador:
debería crear una exclusión.
Ese sería un problema diferente.
La DIAN únicamente interpreta el ordenamiento vigente y concluye:
no existe una exclusión legal aplicable a esas libretas.
Por tanto, mientras esa situación normativa no cambie, la administración considera gravada su importación.
¿POR QUÉ ES IMPORTANTE?
El Concepto DIAN 003205 de 2026 establece una regla metodológica importante para analizar el IVA:
NO DEBE CONFUNDIRSE LA FINALIDAD DEL BIEN CON EL HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO.
En el caso estudiado concurrían elementos que podían sugerir intuitivamente un tratamiento especial:
el importador era una entidad estatal;
el bien tenía una función de seguridad;
se utilizaría exclusivamente para producir documentos oficiales;
y
no estaba destinado a circulación comercial ordinaria.
Sin embargo, ninguno de esos elementos sustituía la pregunta jurídicamente decisiva:
¿existe una exclusión o tratamiento preferencial expresamente establecido por la ley?
La DIAN respondió que no.
Por ello:
bien corporal importado + ausencia de exclusión expresa = importación gravada con IVA.
La doctrina refuerza además otra regla:
las exclusiones y exenciones no pueden construirse por analogía, finalidad económica o conveniencia administrativa.
Requieren fundamento legal.
ESTADO ACTUAL
El Concepto DIAN 003205, interno 311, del 5 de marzo de 2026, fue publicado oficialmente por la DIAN el 10 de marzo de 2026 y permanece incorporado en su Compilación Jurídica.
La doctrina establece que:
-
Las libretas de pasaporte sin personalizar son bienes corporales muebles.
-
Su importación está comprendida dentro del hecho generador previsto por el artículo 420 E.T.
-
No existe una exclusión o tratamiento preferencial expresamente aplicable a esos bienes.
-
La calidad de entidad pública de la Imprenta Nacional no elimina el hecho generador.
-
La destinación posterior de las libretas a la elaboración de pasaportes tampoco modifica la causación.
-
El IVA se causa al momento de la nacionalización conforme al artículo 429 E.T.
-
Una exclusión o exención no puede crearse mediante interpretación analógica o extensiva.
El boletín jurídico oficial de la DIAN de marzo de 2026 reproduce esta misma tesis como doctrina relevante del período.
Esta noticia no contiene valores expresados en UVT que requieran conversión a pesos.
FUENTES OFICIALES
Concepto DIAN 003205, interno 311, del 5 de marzo de 2026.
Estatuto Tributario: artículo 420 —hechos sobre los que recae el IVA— y artículo 429 —momento de causación del impuesto—.
Constitución Política: artículo 338 —principio de legalidad tributaria y reserva legal relevante para tratamientos exceptivos—.
Concepto Unificado DIAN del Impuesto sobre las Ventas 00001 del 19 de junio de 2003: antecedente doctrinal utilizado por la entidad para explicar la regla general de gravabilidad y el carácter exceptivo de exclusiones y exenciones.
Boletín de Actualidad Jurídica DIAN — marzo de 2026.
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