LA FAVORABILIDAD PUEDE APLICARSE INCLUSO DURANTE EL COBRO COACTIVO SI LA SANCIÓN TODAVÍA NO HA SIDO PAGADA

LA FAVORABILIDAD PUEDE APLICARSE INCLUSO DURANTE EL COBRO COACTIVO SI LA SANCIÓN TODAVÍA NO HA SIDO PAGADA

Categoría/Tema: Tributario – Régimen sancionatorio y favorabilidad Tipo: Sentencia Impacto: Alto Fecha: 28 de mayo de 2026 Entidad: Consejo de Estado – Sección Cuarta Expediente: 28504

¿Qué cambió? El Consejo de Estado anuló parcialmente apartes de dos conceptos de la DIAN que restringían la aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria tributaria. La Sala estableció una regla especialmente importante: una sanción puede beneficiarse de una norma posterior más favorable incluso si ya está en firme y se encuentra en cobro coactivo, siempre que todavía no haya sido pagada.

La controversia recaía sobre el Concepto Unificado DIAN 100202208-0662 de 2017 y el Concepto 001328 de 2023. La DIAN sostenía, entre otras cosas, que la favorabilidad no podía aplicarse cuando existiera una situación jurídica consolidada e incluso cuando ya se estuviera adelantando el cobro coactivo. El Consejo de Estado consideró que esa restricción desconocía el alcance del principio de favorabilidad previsto en el artículo 29 de la Constitución y en el parágrafo 5 del artículo 640 del Estatuto Tributario.

¿Cuál es el verdadero límite? El punto decisivo no es simplemente que la sanción esté en firme ni que haya comenzado el cobro coactivo. Para el Consejo de Estado, el límite es el pago de la sanción.

La Sala explicó que el principio de favorabilidad permite aplicar retroactivamente una disposición sancionatoria posterior cuando resulte más beneficiosa para el infractor. Incluso durante la etapa de ejecución puede invocarse la norma favorable. Pero una vez la sanción ha sido pagada, la pena se entiende cumplida y la situación jurídica consolidada, por lo que ya no procede utilizar la favorabilidad para pretender modificarla.

¿Qué dice el artículo 640 del Estatuto Tributario? El parágrafo 5 del artículo 640 establece que el principio de favorabilidad aplica al régimen sancionatorio tributario aunque la ley permisiva o favorable sea posterior. Esto permite que una conducta cometida bajo una regulación más severa pueda beneficiarse posteriormente de una norma sancionatoria menos gravosa, siempre que todavía exista jurídicamente la posibilidad de aplicar esa consecuencia favorable.

El Consejo de Estado recordó que este principio constituye una manifestación del debido proceso sancionatorio y que su aplicación no desaparece simplemente porque exista un título ejecutivo o porque la Administración haya iniciado el procedimiento de cobro.

¿A quién aplica? La sentencia interesa a contribuyentes, responsables, agentes retenedores y declarantes que tengan sanciones tributarias pendientes de pago y respecto de las cuales posteriormente haya entrado en vigencia una disposición más favorable.

Tiene especial importancia para quienes ya se encuentran en cobro coactivo. Una empresa no debería asumir que perdió automáticamente la posibilidad de solicitar favorabilidad simplemente porque recibió mandamiento de pago o porque el acto sancionatorio quedó en firme.

Debe verificarse si apareció posteriormente una norma sancionatoria más favorable y, especialmente, si la sanción ya fue efectivamente pagada.

¿Por qué importa? Porque hasta esta sentencia la propia doctrina DIAN contenía restricciones que podían llevar a concluir que iniciar el cobro coactivo cerraba definitivamente la posibilidad de aplicar la favorabilidad.

El Consejo de Estado eliminó esa interpretación. La existencia de una obligación exigible y en proceso de cobro no significa que la sanción ya haya sido ejecutada. Mientras no se produzca el pago, puede existir espacio para aplicar una disposición sancionatoria posterior más favorable.

Sin embargo, la sentencia tampoco permite reabrir indefinidamente sanciones ya pagadas. El Consejo de Estado fue igualmente claro en ese extremo: una vez realizado el pago, la sanción se entiende cumplida y la favorabilidad posterior no permite, por esta sola razón, recuperar lo pagado.

Ejemplo práctico: Una empresa tiene una sanción tributaria pendiente por $100 millones. El acto administrativo quedó en firme y la DIAN inició cobro coactivo. Posteriormente entra en vigencia una norma que, aplicada a la misma conducta, reduce legalmente la sanción a $60 millones.

El hecho de encontrarse en cobro coactivo no impide por sí mismo solicitar la aplicación de la regulación más favorable. Si la sanción todavía no ha sido pagada y se cumplen los demás presupuestos jurídicos, debe analizarse la favorabilidad.

La situación sería diferente si la empresa ya hubiera pagado los $100 millones antes de la aparición o aplicación de la norma favorable. En ese escenario, según la regla establecida por la Sala, la sanción ya fue ejecutada y no puede utilizarse la favorabilidad para reabrir automáticamente la situación.

Regla práctica para la empresa: Cuando exista una sanción tributaria pendiente, no revise únicamente el acto que la impuso. Antes de pagar —incluso si existe cobro coactivo— verifique si posteriormente entró en vigencia una disposición que eliminó la infracción, redujo la sanción o estableció un tratamiento sancionatorio más favorable.

El control debe hacerse antes del pago, porque la sentencia identifica precisamente ese momento como el límite para invocar la favorabilidad.

Estado actual: Sentencia vigente de la Sección Cuarta. El Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del Concepto Unificado DIAN 100202208-0662 de 2017 y del Concepto DIAN 001328 de 2023 en cuanto impedían aplicar la favorabilidad en los supuestos analizados. La Sala estableció que el principio puede invocarse antes del pago de la sanción, incluso durante el procedimiento de cobro coactivo. Una vez pagada la sanción, se entiende ejecutada y no procede aplicar posteriormente la favorabilidad para reabrir esa situación.